Автор: Александр Дудка

Опубликовано: «Юрист&Закон», № 27, 27.07.2018 – 02.08.2018

Строительство объектов недвижимости в Украине является достаточно сложным и комплексным процессом, который состоит из совокупности взаимосвязанных между собой действий как строительного, так и правового характера. Одной из главных составляющих этого процесса является этап получения разрешительной документации на строительство объектов недвижимого имущества.

Сегодня основным нормативно-правовым актом, регламентирующим процесс строительства, является Закон Украины «О регулировании градостроительной деятельности» (далее – Закон), который, в том числе, закрепляет основные положения о порядке получения разрешительной документации на строительство объектов недвижимого имущества в нашей стране.

Анализируя положения Закона в части получения разрешительной документации на строительство объектов, стоит отметить, что первоочередным документом, который необходимо получить для строительства объекта, есть исходные данные на проектирование, составляющими которых являются градостроительные условия и ограничения для проектирования объекта строительства.

Так, согласно ч. ч. 2, 3 ст. 29 Закона физическое или юридическое лицо, подавшее исполнительному органу сельского, поселкового, городского совета или в случае размещения земельного участка за пределами населенных пунктов – районной государственной администрации заявление о намерении относительно застройки земельного участка, находящегося в собственности или пользовании такого лица, должно получить градостроительные условия и ограничения для проектирования объекта строительства.

Градостроительные условия и ограничения выдаются соответствующими уполномоченными органами градостроительства и архитектуры на основании утвержденной градостроительной документации на безвозмездной основе по заявлению заказчика, к которому прилагаются:

1) копия документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком, либо копия договора суперфиция;

2) копия документа, удостоверяющего право собственности на объект недвижимого имущества, расположенный на земельном участке, или согласие его владельца, заверенное в установленном законодательством порядке (в случае осуществления реконструкции или реставрации);

3) выкопировка из топографо-геодезического плана М 1: 2000;

4) выписка из Государственного земельного кадастра.

Для получения градостроительных условий и ограничений к заявлению заказчик также добавляет градостроительный расчет, определяющий инвестиционные намерения заказчика, который составляется в произвольной форме с доступной и краткой информацией об основных параметрах объекта строительства.

Этот перечень документов для предоставления градостроительных условий и ограничений является исчерпывающим.

Сегодня в городе Киеве градостроительные условия и ограничения предоставляются департаментом градостроительства и архитектуры исполнительного органа Киевского городского совета (Киевской городской государственной администрации) через Центры предоставления административных услуг (ЦПАУ).

Согласно ч. 5 ст. 29 Закона градостроительные условия и ограничения содержат:

1) название объекта строительства, которое должно отражать вид строительства и местоположение объекта;

2) информацию о заказчике;

3) соответствие градостроительных условий и ограничений, целевого и функционального назначения земельного участка утвержденной градостроительной документации на местном уровне;

4) предельно допустимую высотность зданий, строений и сооружений в метрах;

5) максимально допустимый процент застройки земельного участка;

6) максимально допустимую плотность населения в пределах жилой застройки соответствующей жилищной единицы (квартала, микрорайона);

7) минимально допустимые расстояния от проектируемого объекта к красным линиям, линиям регулирования застройки, существующих зданий и сооружений;

8) планировочные ограничения (охранные зоны памятников культурного наследия, границы исторических ареалов, зоны регулирования застройки, зоны охраняемого ландшафта, зоны охраны археологического культурного слоя, в пределах которых действует специальный режим их использования, охранные зоны объектов природно-заповедного фонда, прибрежные защитные полосы, зоны санитарной охраны);

9) охранные зоны объектов транспорта, связи, инженерных коммуникаций, расстояния от проектируемого объекта к существующим инженерным сетям.

Перечень указанных условий является исчерпывающим.

Согласно абз. 1 ч. 8 ст. 29 Закона градостроительные условия и ограничения действуют до завершения строительства объекта независимо от смены заказчика.

Однако, в то же время Закон закрепляет положение относительно объектов строительства, для проектирования которых градостроительные условия и ограничения не предоставляются, которое фактически является исключением из главного правила, указанного выше.

Так, согласно абз. 9 ч. 3 ст. 29 Закона перечень объектов строительства, для проектирования которых градостроительные условия и ограничения не предоставляются, определяет центральный орган исполнительной власти, обеспечивающий формирование и реализует государственную политику в сфере строительства, архитектуры, градостроительства. Таким органом является Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины (далее – Минрегион). Сегодня перечень таких объектов утвержден приказом Минрегиона № 289 от 06.11.2017 года.

К указанным объектам, например, относится строительство усадебных (коттеджных) жилых домов, дачных и садовых домов общей площадью до 300 кв. м с числом надземных этажей не более двух (без учета мансардного этажа), в том числе с хозяйственными постройками и сооружениями, индивидуальными гаражами, что определяется строительным паспортом застройки земельного участка, порядок предоставления которого закреплено статьей 27 Закона и Порядком выдачи строительного паспорта застройки земельного участка, утвержденного приказом Минрегиона № 103 от 05.07.2011 года.

Кроме этого, стоит отметить, что сегодня проектирование объектов строительства на основании градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, полученных еще до отмены приказа Минрегиона от 07.07.2011 года № 109, которым утвержден Порядок предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, их состав и содержание (далее – Порядок), и до вступления в силу приказа Минрегиона от 06.11.2017 № 289, которым утвержден Перечень объектов строительства, для проектирования которых градостроительные условия и ограничения не предоставляются, осуществляется в соответствии с уже недействующим Порядком предоставления градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, их состав и содержание.

Согласно структуре градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка, утв. Дополнением к Порядку, раздел «Общие данные» является информативным и не устанавливает официальных требований к разработке проектной документации. Пункты этого раздела уполномоченные органы градостроительства и архитектуры заполняют на основании общих сведений и материалов, предоставленных заказчиком согласно п. 2.2 Порядка.

Недоразумения, как правило, касаются п. 10 «Основные технико-экономические показатели объекта строительства» этого раздела, который иногда слишком детализируется показателями градостроительного расчета в объеме «основных данных и технико-экономических показателей проекта», состав которых приводится в Дополнениях Ы, К, Л к ГСН А.2.2-3: 2014 «Состав и содержание проектной документации на строительство». На этапе градостроительного расчета указанные показатели являются весьма условными и в большинстве случаев корректируются (уточняются) проектной документацией, поэтому полное отражение их в градостроительных условиях и ограничениях нецелесообразно (Разъяснение Минрегиона от 14.07.2016 года).

Однако на практике в большинстве случаев этой ситуацией пренебрегают, ведь фактически к общим данным градостроительных условий и ограничений застройки земельного участка вносят ориентировочные сведения, которые отличаются от тех, которые положены в основу проектирования объекта строительства, что может привести в дальнейшем к нарушениям требований градостроительного законодательства. Поэтому это обстоятельство необходимо учитывать при осуществлении проектирования объектов строительства.

К тому же, сегодня после принятия Минрегионом новых государственных строительных норм (ГСН) по планированию и застройке территорий, которые вступят в силу уже с 01.09.2018 года, имеет место достаточно важная не урегулированная ситуация: неизвестно, в соответствии с положениями каких именно ГСН нужно будет осуществлять проектирование объектов строительства в случае получения градостроительных условий и ограничений для проектирования объекта строительства до вступления в силу новых ГСН – действующих или новых. Поэтому до полного урегулирования этого проблемного аспекта на практике его нужно обязательно учитывать для предотвращения возникновения конфликтных ситуаций.

Также стоит отметить, что некоторые проекты строительства соответствующих объектов подлежат экспертизе.

Так, ч. 4 ст. 31 Закона закреплен перечень объектов, проекты строительства которых подлежат обязательной экспертизе (например, объекты, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со средними (СС2) и значительными (СС3) последствиями, – по соблюдению нормативов по вопросам санитарного и эпидемиологического благополучия населения, экологии, охраны труда, энергосбережения, пожарной, техногенной, ядерной и радиационной безопасности, прочности, надежности, долговечности зданий и сооружений, их эксплуатационной безопасности и инженерного обеспечения, в том числе по соблюдению нормативов по созданию беспрепятственной жизненной среды для лиц с ограниченными физическими возможностями и других маломобильных групп населения).

В то же время, проекты строительства объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными последствиями (СС1), не подлежат обязательной экспертизе. Это предусмотрено ч. 3 ст. 31 Закона.

После получения градостроительных условий и ограничений для проектирования объекта строительства перечень разрешительных документов, предоставляющих право на выполнение строительных работ, и которые в дальнейшем необходимо получить, зависит именно от класса последствий объекта, который планируется строить.

Так, согласно ч. 1 ст. 34 Закона заказчик имеет право выполнять строительные работы после:

– подачи уведомления о начале выполнения строительных работ соответствующему органу государственного архитектурно-строительного контроля – по объектам строительства, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными последствиями (СС1), и по объектам, строительство которых осуществляется на основании строительного паспорта. Форма уведомления о начале выполнения строительных работ и порядок его представления определяются Кабинетом Министров Украины;

– выдачи органом государственного архитектурно-строительного контроля разрешения на выполнение строительных работ – по объектам, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со средними (СС2) и значительными (СС3) последствиями или подлежат оценке воздействия на окружающую среду согласно Закону Украины «Об оценке воздействия на окружающую среду».

Согласно абз. 1 ч. 2 ст. 34 Закона указанные в части первой настоящей статьи документы, дающие право на выполнение строительных работ, действуют до завершения строительства.

Однако, указанная статья также закрепляет исключение из главного правила, указанного в ч. 1 ст. 34 Закона.

Так, согласно абз. 2 ч. 2 ст. 34 Закона перечень строительных работ, не требующих документов, дающих право на их выполнение, и по истечении которых объект не подлежит принятию в эксплуатацию, утверждается Кабинетом Министров Украины. На сегодня такой перечень утвержден постановлением Кабинета Министров Украины № 406 от 07.06.2017 года.

В противном случае согласно ч. 7 ст. 34 Закона выполнение строительных работ без соответствующего документа, предусмотренного этой статьей, считается самовольным строительством и влечет за собой ответственность согласно закону.

Порядок оформления и подачи уведомления о начале выполнения строительных работ закреплено в ст. 36 Закона, которую более подробно конкретизируют положения Порядка выполнения подготовительных и строительных работ, утв. Постановлением Кабинета Министров Украины № 466 от 13.04.2011 года «Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ» (далее – Порядок выполнения подготовительных и строительных работ).

Так, согласно п. 13 Порядка выполнения подготовительных и строительных работ уведомление о начале выполнения строительных работ по объектам, строительство которых осуществляется на основании строительного паспорта, и уведомление о начале выполнения строительных работ в отношении объектов, которые по классу последствий (ответственности ) относятся к объектам с незначительными последствиями (СС1) (далее – уведомление), уведомление об изменении данных в указанных уведомлениях по форме согласно дополнениям 1, 2 и 21 к настоящему Порядку подается заказчиком (его уполномоченным лицом) лично или направляется заказным письмом с описью вложения или через электронную систему осуществления декларативных и разрешительных процедур в строительстве в соответствующий орган государственного архитектурно-строительного контроля по местонахождению объекта не позднее чем за один календарный день до начала выполнения подготовительных или строительных работ.

Сегодня в Киеве уведомление о начале выполнения строительных работ подается заказчиком через Центры предоставления административных услуг.

Также стоит отметить, что в соответствии с абз. 3 п. 3 Порядка выполнения подготовительных и строительных работ в случае, если объектом строительства является комплекс (строение), в состав которого входят объекты с различными классами последствий (ответственности), а также комплекс (строение), в состав которого входят объекты с одним классом последствий (ответственности), что по совокупным показателям превышают уровень, установленный для объектов с соответствующим классом последствий (ответственности), право на выполнение строительных работ возникает после получения документа, дающего право на выполнение строительных работ, согласно настоящему Порядку как для объекта с высшим классом последствий (ответственности).

Согласно ч. 2 ст. 36 Закона выполнять строительные работы без уведомления о начале выполнения строительных работ запрещается.

Получение заказчиком иных документов разрешительного характера для выполнения строительных работ, кроме направленного уведомления о начале выполнения строительных работ в соответствующий орган государственного архитектурно-строительного контроля в соответствии с частью первой настоящей статьи, не требуется.

Согласно ч. 8 ст. 36 Закона заказчик в соответствии с законом несет ответственность за полноту и достоверность данных, указанных в представленном им уведомлении о начале выполнения строительных работ, и за выполнение строительных работ без уведомления.

Порядок оформления и получения разрешения на выполнение строительных работ закреплен в ст. 37 Закона, которую конкретизирует Порядок выполнения подготовительных и строительных работ, утв. Постановлением Кабинета Министров Украины № 466 от 13.04.2011 года «Некоторые вопросы выполнения подготовительных и строительных работ».

Так, согласно ч. 1, абз. 1 ч. 2 ст. 37 Закона право на выполнение подготовительных работ (если они не были выполнены ранее согласно уведомлению о начале выполнения подготовительных работ) и строительных работ на объектах строительства, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со средними (СС2) и значительными (СС3) последствиями или подлежат оценке воздействия на окружающую среду в соответствии с Законом Украины «Об оценке воздействия на окружающую среду», подключение объекта строительства к инженерным сетям и сооружениям предоставляется заказчику и генеральному подрядчику или подрядчику (если строительные работы выполняются без привлечения субподрядчиков) после получения разрешения на выполнение строительных работ.

Разрешение на выполнение строительных работ выдается органами государственного архитектурно-строительного контроля на безвозмездной основе в течение десяти рабочих дней со дня регистрации заявления.

Согласно п. 7 ч. 1 ст. 7 Закона предоставление (получение, регистрации) документов, дающих право на выполнение подготовительных и строительных работ, принятия в эксплуатацию законченных строительством объектов, осуществляется:

– исполнительными органами по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля сельских, поселковых, городских советов (кроме городских советов населенных пунктов, которые являются административными центрами областей, и городских советов населенных пунктов с численностью населения более 50 000) – в отношении объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными последствиями (СС1), расположенных в пределах соответствующих населенных пунктов;

– исполнительными органами по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля городских советов населенных пунктов, которые являются административными центрами областей, городских советов населенных пунктов с численностью населения более 50 000, структурными подразделениями по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля Киевской и Севастопольской городских государственных администраций – в отношении объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными (СС1) и средними (СС2) последствиями, расположенных в пределах соответствующих населенных пунктов;

– центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля и надзора, через главных инспекторов строительного надзора – в отношении объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам с незначительными (СС1), средними ( СС2) и значительными (СС3) последствиями, расположенных за пределами населенных пунктов и на территории нескольких административно-территориальных единиц, в отношении объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со средними последствиями (СС2), расположенных в пределах сел, поселков и городов (кроме городов, являющихся административными центрами областей, городов с численностью населения более 50 000, городов Киева и Севастополя), а также в отношении всех объектов, которые по классу последствий (ответственности) относятся к объектам со значительными последствиями (СС3), расположенных в пределах населенных пунктов.

Согласно абз. 2 ч. 2 ст. 37 Закона при наличии разрешения на выполнение строительных работ получение заказчиком и генеральным подрядчиком или подрядчиком (в случае если строительные работы выполняются без привлечения субподрядчиков) иных документов разрешительного характера для выполнения строительных работ и удаления зеленых насаждений в пределах строительной площадки не требуется.

Частью 3 ст. 37 Закона установлено, что для получения разрешения подается заявление, к которому прилагаются:

1) копия документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком, либо копия договора суперфиция;

2) копия распорядительного документа по комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда при осуществлении комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилищного фонда по заказу органов государственной власти или органов местного самоуправления на соответствующих землях государственной или коммунальной собственности (вместо копии документа, удостоверяющего право собственности или пользования земельным участком);

3) проектная документация на строительство, разработанная и утвержденная в установленном законодательством порядке;

4) копия документа, удостоверяющего право собственности на здание или сооружение, или согласие его владельца, заверенное в установленном законодательством порядке, на проведение строительных работ (в случае осуществления реконструкции, реставрации или капитального ремонта);

5) копии документов о назначении лиц, ответственных за выполнение строительных работ, а также лиц, осуществляющих авторский и технический надзор;

6) информация о лицензии, дающей право на выполнение строительных работ, и квалификационные сертификаты;

7) результаты оценки воздействия на окружающую среду в случаях, определенных Законом Украины «Об оценке воздействия на окружающую среду».

Форма разрешения на выполнение строительных работ, форма заявления, подаваемого для его получения, форма отказа в выдаче разрешения на выполнение строительных работ, порядок выдачи и аннулирования разрешения на выполнение строительных работ определены Кабинетом Министров Украины.

Так, согласно абз. 1 п. 28 Порядка выполнения подготовительных и строительных работ заказчик (его уполномоченное лицо) подает лично или направляет заказным письмом с описью вложения или через электронную систему осуществления декларативных и разрешительных процедур в строительстве в соответствующий орган государственного архитектурно-строительного контроля заявление о получении разрешения по форме, приведенной в Дополнении 10 к настоящему Порядку.

Статьями 4, 5 Закона закреплено, что отказ в выдаче разрешения на выполнение строительных работ выдается заявителю в письменном виде с обоснованием в срок, предусмотренный для выдачи разрешения.

Основанием для отказа в выдаче разрешения на выполнение строительных работ являются:

1) непредставление документов, необходимых для принятия решения о выдаче такого разрешения;

2) несоответствие представленных документов требованиям законодательства;

3) выявление недостоверных сведений в представленных документах;

4) результаты оценки воздействия на окружающую среду в случаях, определенных Законом Украины «Об оценке воздействия на окружающую среду».

Очень важно, что решение о выдаче или аннулировании разрешения на выполнение строительных работ может быть рассмотрено в порядке надзора центральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля и надзора (без права выдачи разрешения), либо обжаловано в суде.

В случае если в установленный настоящей статьей срок органом государственного архитектурно-строительного контроля не выдано разрешение на выполнение строительных работ или отказе в его выдаче, заказчик обращается в центральный орган исполнительной власти, реализующим государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля и надзора, для принятия в течение десяти рабочих дней мер, связанных с выдачей указанного разрешения или отказом в его выдаче. В случае если в течение указанного срока не будет выдано разрешение на выполнение строительных работ или отказе в его выдаче, право на выполнение строительных работ возникает на десятый рабочий день со дня регистрации письменного обращения, направленного заказным письмом в центральный орган исполнительной власти, реализующий государственную политику по вопросам государственного архитектурно-строительного контроля и надзора, а разрешение считается выданным.

Итак, анализируя положения нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок оформления и получения разрешительных документов на строительство объектов недвижимого имущества, стоит отметить самое главное: перечень разрешительных документов на строительство объектов, которые необходимо получить, напрямую зависит от класса последствий объекта, который планируется строить.

Поэтому сначала нужно установить класс последствий объекта строительства, а уже после его установления переходить к процедуре непосредственного получения разрешительной документации.

Такой порядок получения разрешительных документов введен с целью организации упрощенной процедуры получения указанной документации для объектов строительства, которые относятся к незначительному классу последствий.

В то же время для объектов со значительным классом последствий введена процедура более длительная и сложная для предотвращения возникновения в будущем существенных нарушений градостроительного законодательства и наступления опасных последствий для граждан и окружающей среды.